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行業(yè)新聞

政府及國(guó)有產(chǎn)業(yè)基金實(shí)務(wù)難點(diǎn)問(wèn)題分析(上)

2018-11-26 00:00:00   來(lái)源:    點(diǎn)擊:3733   喜歡:5

     說(shuō)明

本文從五個(gè)方面分析政府及國(guó)有產(chǎn)業(yè)基金實(shí)務(wù)難點(diǎn),篇幅較長(zhǎng)分為上下兩篇發(fā)布。


政府及國(guó)有產(chǎn)業(yè)基金實(shí)務(wù)難點(diǎn)問(wèn)題分析(上)

1.公司型、合伙型基金的二元屬性

2.上位法與法律關(guān)系

3.政府和國(guó)有基金的國(guó)資管理


政府及國(guó)有產(chǎn)業(yè)基金實(shí)務(wù)難點(diǎn)問(wèn)題分析(下)

4.國(guó)有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人

5.國(guó)有投資人參與投資決策


本文所稱(chēng)政府基金,是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排,以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立,采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式,引導(dǎo)社會(huì)各類(lèi)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的私募股權(quán)和創(chuàng)投基金。


本文所稱(chēng)國(guó)有產(chǎn)業(yè)基金,是指按目前國(guó)資監(jiān)管規(guī)定,可能被認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)的有限合伙型和公司型私募股權(quán)和創(chuàng)投基金。


本文的觀點(diǎn)僅為作者的觀察,以及結(jié)合當(dāng)下國(guó)情提出的個(gè)人看法,不代表作者對(duì)資產(chǎn)管理行業(yè)未來(lái)發(fā)展方向的判斷。


一、公司型、合伙型基金的二元屬性


以公司或合伙企業(yè)形式存在的基金,是資產(chǎn)管理產(chǎn)品,還是企業(yè),對(duì)很多實(shí)務(wù)難點(diǎn)問(wèn)題的解決有重要意義。


(一)基金的資產(chǎn)管理產(chǎn)品屬性


參照《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定,資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)是指資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)接受投資者委托,對(duì)受托的投資者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資和管理的金融服務(wù),投資者財(cái)產(chǎn)的承載載體為資產(chǎn)管理產(chǎn)品。


私募基金投資人出資設(shè)立私募基金,私募基金由基金管理人提供投資和管理服務(wù),投資人自擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)并獲得收益,管理人收取含業(yè)績(jī)報(bào)酬在內(nèi)的管理費(fèi)用。因此,私募基金行業(yè)是資產(chǎn)管理行業(yè)的組成部分,私募基金無(wú)論以何種載體存在,均屬于資產(chǎn)管理產(chǎn)品。


(二)基金法不排斥基金的企業(yè)屬性


修訂后的基金法于2013年6月1日生效,該法第一百五十三條規(guī)定:“公開(kāi)或者非公開(kāi)募集資金,以進(jìn)行證券投資活動(dòng)為目的設(shè)立的公司或者合伙企業(yè),資產(chǎn)由基金管理人或者普通合伙人管理的,其證券投資活動(dòng)適用本法。”


與其配套,證監(jiān)會(huì)《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》第二條第三款規(guī)定:“公開(kāi)募集資金,以進(jìn)行投資活動(dòng)為目的設(shè)立的公司或者合伙企業(yè),資產(chǎn)由基金管理人或者普通合伙人管理的,其登記備案、資金募集和投資運(yùn)作適用本辦法。”


國(guó)務(wù)院《私募投資基金管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》第二條第二款規(guī)定:“非公開(kāi)募集資金,以進(jìn)行投資活動(dòng)為目的設(shè)立的公司或者合伙企業(yè),資產(chǎn)由基金管理人或者普通合伙人管理的,其基金管理人、基金托管人、資金募集、投資運(yùn)作和信息提供適用本條例。”


從以上規(guī)定可以得出以下結(jié)論:


1.基金法及其配套規(guī)定確認(rèn),管理人與基金之間是資產(chǎn)管理關(guān)系,私募基金是資產(chǎn)管理產(chǎn)品;


2.作為基金載體的公司或者合伙企業(yè),基金法在且僅在基金監(jiān)管范圍內(nèi)進(jìn)行管理。即要求其基金管理人、基金托管人、資金募集、投資運(yùn)作和信息提供等方面遵守基金法及配套規(guī)定的監(jiān)管要求;


3.作為基金載體的公司或者合伙企業(yè),基金監(jiān)管以外的事項(xiàng),基金法及其配套規(guī)定并不干涉。即除基金監(jiān)管外,公司或合伙企業(yè)作為企業(yè)組織,還應(yīng)當(dāng)按《公司法》、《合伙企業(yè)法》的要求注冊(cè)設(shè)立、組織運(yùn)營(yíng),其作為商事主體的企業(yè)屬性,基金法并不否定。


概而言之,從法律邏輯角度分析,基金法容忍作為私募基金載體的公司或合伙企業(yè),具有資產(chǎn)管理產(chǎn)品和企業(yè)組織的雙重屬性。


(三)股權(quán)基金企業(yè)屬性的歷史傳統(tǒng)


從歷史傳統(tǒng)上看,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),2005年11月15日國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部、商務(wù)部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商行政管理總局、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》,該辦法于2006年3月1日生效。2006年至2013年期間,我國(guó)私募基金主要在《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》建立的框架下運(yùn)營(yíng),在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)股權(quán)基金遵照企業(yè)組織法,以有限合伙、公司等組織形式運(yùn)作,具有很強(qiáng)的企業(yè)屬性。


1.創(chuàng)投基金是企業(yè)組織


《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》使用“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”一詞指代創(chuàng)投基金,并將其界定為企業(yè)組織。該辦法第二條規(guī)定“本辦法所稱(chēng)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),系指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)設(shè)立的主要從事創(chuàng)業(yè)投資的企業(yè)組織”,第六條規(guī)定:“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以以有限責(zé)任公司、股份有限公司或法律規(guī)定的其他企業(yè)組織形式設(shè)立”。


2.實(shí)踐中按企業(yè)組織法運(yùn)營(yíng)


實(shí)踐中,公司型、合伙型私募基金分別按《公司法》、《合伙企業(yè)法》之規(guī)定在工商行政管理部門(mén)注冊(cè)成立;基金的增資、減資,投資人增加、減少,投資份額的轉(zhuǎn)讓、受讓?zhuān)础豆痉ā贰ⅰ逗匣锲髽I(yè)法》的規(guī)定執(zhí)行;基金內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、基金與管理人之間的權(quán)責(zé)利安排,按《公司法》、《合伙企業(yè)法》并結(jié)合《合同法》的基本原理操作。


3.符合當(dāng)時(shí)國(guó)情


《證券投資基金法》于2004年生效實(shí)施,彼時(shí)證券基金僅由公募基金管理人管理運(yùn)作,向社會(huì)公眾公開(kāi)募集資金,投向流動(dòng)性好的證券市場(chǎng),契約型組織形式是比較理想的選擇。契約型組織形式便于眾多投資人申購(gòu)贖回的頻繁操作;二級(jí)市場(chǎng)股票作為投資標(biāo)的,具有良好的流動(dòng)性,可以支持投資人即時(shí)贖回的操作。在契約型組織形式項(xiàng)下,有必要界定“開(kāi)放式基金”、“封閉式基金”,對(duì)申贖回操作進(jìn)行一定明確或限制。


但是,基于以下原因,在私募基金領(lǐng)域,并不需要以契約型組織形式進(jìn)行操作,采用公司、合伙企業(yè)等組織形式符合當(dāng)時(shí)國(guó)情:(1)私募基金以非公開(kāi)方式向少數(shù)投資人募集資金,公司、合伙企業(yè)等組織形式足以承載人數(shù)要求;(2)股權(quán)基金投資周期長(zhǎng)、標(biāo)的資產(chǎn)流動(dòng)性差,不需要申贖回的頻繁操作,公司、合伙企業(yè)等組織形式可以滿(mǎn)足投資人進(jìn)退的實(shí)際需求;(3)投資標(biāo)的為未上市企業(yè),需要進(jìn)行商事登記,公司、合伙企業(yè)等組織形式可以順利完成工商登記,契約型則較為復(fù)雜、不便;(4)《公司法》、《合伙企業(yè)法》等企業(yè)組織法提供的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),可以使私募基金組織有效運(yùn)營(yíng)。


(四)股權(quán)基金企業(yè)思路的沿用


2013年,私募基金劃歸證監(jiān)會(huì)管理。此后,針對(duì)政府基金,財(cái)政部發(fā)布的《政府投資基金暫行管理辦法》和國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》沿用了企業(yè)組織思路的主基調(diào)。


《政府投資基金暫行管理辦法》第一條規(guī)定:“為了進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益……根據(jù)《預(yù)算法》、《合同法》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī),制定本辦法。”《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》第一條規(guī)定:“為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展……根據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法律法規(guī)和有關(guān)文件精神,制定本辦法。”


從二辦法指引的上位法看,主要上位法依據(jù)界定為《公司法》、《合伙企業(yè)法》,而未提及《基金法》、《證券法》、《信托法》。


(五)實(shí)務(wù)中將私募基金作為企業(yè)對(duì)待的案例


實(shí)務(wù)中存在將公司型、合伙型私募基金,作為企業(yè)組織認(rèn)定為國(guó)有股東,進(jìn)而進(jìn)行國(guó)有股轉(zhuǎn)持的案例。


2009年6月至2017年11月期間,按財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、社保基金會(huì)聯(lián)合下發(fā)《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》之規(guī)定,股份有限公司首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市時(shí),需按實(shí)際發(fā)行股份數(shù)量的10%,將上市公司部分國(guó)有股轉(zhuǎn)由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)持有。有轉(zhuǎn)持義務(wù)的股東是指經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)確認(rèn)的國(guó)有股東。


實(shí)踐中,在西安通源石油科技股份有限公司IPO案例中,上海聯(lián)新投資中心(有限合伙)作為私募基金,其純國(guó)資的合伙人包括上海聯(lián)合投資有限公司和中國(guó)科學(xué)院國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司,分別持有聯(lián)新基金48.29%、19.32%的份額。聯(lián)新基金的純國(guó)資合伙人合計(jì)出資比例超過(guò)50%,且第一大出資人是純國(guó)資合伙人。招股說(shuō)明書(shū)顯示,上海國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)滬國(guó)資委產(chǎn)權(quán)[2015]55號(hào)文《關(guān)于西安通源石油科技股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》確認(rèn)聯(lián)新基金為國(guó)有股東。該案中,最終合伙型私募基金被按企業(yè)組織對(duì)待,以國(guó)有股東的身份履行了社保轉(zhuǎn)持義務(wù)。


(六)小結(jié):二元屬性


基于以上分析,在當(dāng)前法制及實(shí)踐環(huán)境下:


1.合伙型、公司型基金具有資產(chǎn)管理產(chǎn)品和企業(yè)組織的二元屬性;


2.未來(lái),二元屬性是否持續(xù)并存,是否完全不再把合伙型、公司型基金作為企業(yè)組織看待,需要看立法機(jī)關(guān)及相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的界定。


二、上位法與法律關(guān)系


(一)證券投資基金的上位法與基礎(chǔ)法律關(guān)系


1.證券投資基金是《基金法》的調(diào)整對(duì)象


《基金法》第二條規(guī)定:“在中華人民共和國(guó)境內(nèi),公開(kāi)或者非公開(kāi)募集資金設(shè)立證券投資基金,由基金管理人管理,基金托管人托管,為基金份額持有人的利益,進(jìn)行證券投資活動(dòng),適用本法。”按此規(guī)定,證券類(lèi)投資基金,無(wú)論是公開(kāi)募集,還是非公開(kāi)募集,均應(yīng)受《基金法》調(diào)整。


2.證券投資基金的基本法是《基金法》,一般法是《信托法》、《證券法》


對(duì)此,《基金法》第二條規(guī)定:“在中華人民共和國(guó)境內(nèi),公開(kāi)或者非公開(kāi)募集資金設(shè)立證券投資基金……適用本法;本法未規(guī)定的,適用《中華人民共和國(guó)信托法》、《中華人民共和國(guó)證券法》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”


從法律規(guī)范的適用上說(shuō),《信托法》、《證券法》與《基金法》在調(diào)整基金單位的投資運(yùn)作、發(fā)行與交易上,屬于一般法和特殊法的關(guān)系,凡是《基金法》有特別規(guī)定的,適用《基金法》的規(guī)定,凡是其沒(méi)有規(guī)定的,適用《信托法》、《證券法》的一般規(guī)定。


3.信托法律關(guān)系是證券投資基金中的基礎(chǔ)法律關(guān)系


按全國(guó)人大常委會(huì)公布的關(guān)于證券投資《基金法》的法律問(wèn)答與釋義,在證券投資基金中:(1)信托法律關(guān)系。《證券投資基金法》以《信托法》原理為基礎(chǔ),在基金份額持有人、管理人、托管人之間構(gòu)建信托法律關(guān)系;(2)信托法律關(guān)系主體。信托法律關(guān)系中,委托人、受托人、受益人三方主體必須同時(shí)具備。在《基金法》中,基金份額持有人是委托人、受益人,委托人與受益人同為一人,屬于自益信托;基金管理人和基金托管人是受托人,按《證券投資基金法》的規(guī)定,依法共同履行受托責(zé)任。


(二)股權(quán)投資基金的上位法與基礎(chǔ)法律關(guān)系


1.股權(quán)投資基金上位法缺失


股權(quán)投資基金尚未被作為《基金法》的調(diào)整對(duì)象,法律層面沒(méi)有調(diào)整股權(quán)投資基金的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定。國(guó)務(wù)院私募條例出臺(tái)前,行政法規(guī)層面也沒(méi)有調(diào)整股權(quán)投資基金的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定。當(dāng)前,調(diào)整股權(quán)基金的法律規(guī)范主要集中在證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、發(fā)展改革委制定的行政規(guī)章層面,整體看法律法規(guī)層面上位法缺失。


從現(xiàn)有行政規(guī)章層面的規(guī)定看,證監(jiān)會(huì)《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》沿承《基金法》的要求,明確提及根據(jù)《基金法》制定;財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》、發(fā)展改革委《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》均提及根據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》制定,未明確提及根據(jù)《基金法》、《信托法》、《證券法》制定。


2.股權(quán)投資基金的基礎(chǔ)法律關(guān)系


股權(quán)投資基金與證券投資基金,同為資產(chǎn)管理產(chǎn)品,投資人、基金、管理人之間的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系相同或類(lèi)似,從該角度看,二者建立相同的基礎(chǔ)法律關(guān)系更為理想。


但從歷史習(xí)慣、實(shí)務(wù)實(shí)踐和立法現(xiàn)狀看,股權(quán)投資基金中的信托法律關(guān)系尚未完整建立。從嚴(yán)謹(jǐn)法律論證角度看,股權(quán)投資基金主要通過(guò)《合伙企業(yè)法》、《公司法》組織設(shè)立,并按民法通則、合同法的基本原則或規(guī)則,以契約方式構(gòu)建權(quán)責(zé)利關(guān)系和基金運(yùn)營(yíng)機(jī)制;投資人、基金、管理人、托管人之間信托法律關(guān)系構(gòu)建的法律依據(jù)尚不足夠充分。


毋庸置疑的是,在資管管理關(guān)系中,管理人甚至托管人,應(yīng)嚴(yán)守信義義務(wù),忠實(shí)履責(zé),將投資人的利益置于自身利益之上。無(wú)論是否已經(jīng)完整建立信托法律關(guān)系,均不影響信義義務(wù)的成立。對(duì)此,《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也特別強(qiáng)調(diào),資管管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照誠(chéng)實(shí)信用、勤勉盡責(zé)原則切實(shí)履行受托管理職責(zé),否則造成投資者損失的,應(yīng)當(dāng)依法向投資者承擔(dān)賠償責(zé)任。


三、政府和國(guó)有基金的國(guó)資管理


通過(guò)公司、合伙企業(yè)等形式募集設(shè)立的股權(quán)投資基金,具有資管產(chǎn)品和企業(yè)二元屬性。作為企業(yè),政府和國(guó)有基金應(yīng)否界定為國(guó)有企業(yè)、是否按國(guó)有企業(yè)的一般監(jiān)管要求進(jìn)行管理,是實(shí)務(wù)界普遍關(guān)心、頗感困擾的事情。筆者將從立法現(xiàn)狀、基金國(guó)有屬性的界定、國(guó)有屬性之基金是否應(yīng)按國(guó)有企業(yè)的一般監(jiān)管要求進(jìn)行管理三個(gè)方面闡述個(gè)人看法。


(一)立法現(xiàn)狀


立法層面,未對(duì)政府和國(guó)有基金是否是國(guó)有企業(yè)、是否應(yīng)按國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理做專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定,也未明確釋明。從相關(guān)文件的零散規(guī)定看,態(tài)度并不明朗。


1.歷史上,明確將金融企業(yè)設(shè)立的公司制私募基金進(jìn)行國(guó)有股認(rèn)定,履行國(guó)有股轉(zhuǎn)持義務(wù)


財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、社保基金理事會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步明確金融企業(yè)國(guó)有股轉(zhuǎn)持有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定:“金融企業(yè)投資的企業(yè)首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市的,如果金融企業(yè)股權(quán)投資的資金為該金融企業(yè)設(shè)立的公司制私募基金,財(cái)政部門(mén)在確認(rèn)國(guó)有股轉(zhuǎn)持義務(wù)時(shí),按照實(shí)質(zhì)性原則,區(qū)分私募基金(含構(gòu)成其資金來(lái)源的理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃等金融產(chǎn)品)的名義投資人和實(shí)際投資人。如私募基金的國(guó)有實(shí)際投資人持有比例合計(jì)超過(guò)50%,由私募基金(該比例合計(jì)達(dá)到100%)或其國(guó)有實(shí)際投資人(該比例超過(guò)50%但低于100%)按照《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》等相關(guān)規(guī)定,履行國(guó)有股轉(zhuǎn)持義務(wù)。”


按照《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》的規(guī)定,應(yīng)履行轉(zhuǎn)持義務(wù)的主體為經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)確認(rèn)的國(guó)有股東。按照國(guó)資委《關(guān)于施行<上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)管理暫行規(guī)定>有關(guān)問(wèn)題的函》的規(guī)定,進(jìn)行國(guó)有股標(biāo)識(shí)的股東為國(guó)有有限公司和股份公司。


以上規(guī)定意味著,金融企業(yè)設(shè)立的公司制私募基金被視同為企業(yè),需進(jìn)行國(guó)有股界定,并依法依規(guī)履行轉(zhuǎn)持義務(wù)。雖然,企業(yè)首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市時(shí)的國(guó)有股轉(zhuǎn)持政策已經(jīng)廢止,但《關(guān)于進(jìn)一步明確金融企業(yè)國(guó)有股轉(zhuǎn)持有關(guān)問(wèn)題的通知》仍可體現(xiàn)出監(jiān)管部門(mén)彼時(shí)是否將公司制基金視為國(guó)有企業(yè)、一定程度上納入國(guó)資管理的態(tài)度。


2.政府設(shè)立的股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)(股)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)凑沼嘘P(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行


2016年6月24日,國(guó)資委、財(cái)政部頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》,該辦法強(qiáng)調(diào)“本辦法自發(fā)布之日起施行,現(xiàn)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管相關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的,以本辦法為準(zhǔn)”。


《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》調(diào)整國(guó)有主體企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資、企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)驹瓌t是國(guó)有主體的此類(lèi)交易行為應(yīng)按規(guī)定履行審批、評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易程序。但是,該辦法第六十六條強(qiáng)調(diào),政府設(shè)立的各類(lèi)股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)(股)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)凑沼嘘P(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。對(duì)第六十六條,筆者的理解是:(1)政府設(shè)立的各類(lèi)股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)贿m用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》;(2)“按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行”中的有關(guān)法律法規(guī)指代不明,是否適用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(法律)和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(法規(guī))不明確,如適用則仍需按一般國(guó)有企業(yè)監(jiān)管;(3)國(guó)有企業(yè)出資設(shè)立的股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)贿m用第六十六條除外條款之規(guī)定。


3.政府投資基金中的政府出資部分,可通過(guò)股權(quán)回購(gòu)機(jī)制等方式適時(shí)退出


財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》第十九條規(guī)定,政府投資基金中的政府出資部分一般應(yīng)在投資基金存續(xù)期滿(mǎn)后退出,存續(xù)期未滿(mǎn)如達(dá)到預(yù)期目標(biāo),可通過(guò)股權(quán)回購(gòu)機(jī)制等方式適時(shí)退出。該辦法第二十一條強(qiáng)調(diào),政府出資從投資基金退出時(shí),應(yīng)當(dāng)按照章程約定的條件退出;章程中沒(méi)有約定的,應(yīng)聘請(qǐng)具備資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)出資權(quán)益進(jìn)行評(píng)估,作為確定投資基金退出價(jià)格的依據(jù)。


按以上規(guī)定,筆者理解:(1)如政府投資基金的基金合同中明確約定,政府出資部分可以通過(guò)股權(quán)回購(gòu)方式退出,則政府出資部分按約定轉(zhuǎn)讓給回購(gòu)方時(shí),可以不再履行評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易等國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易程序,而直接按約定價(jià)格和條件辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù);(2)如基金合同未做明確約定,則需委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,并且將評(píng)估價(jià)格作為退出價(jià)格的依據(jù);(3)按(2)之邏輯,如基金合同未做明確約定,則應(yīng)履行國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)場(chǎng)交易程序。


4.上市公司股東中,國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作國(guó)有股東認(rèn)定


2018年7月1日,國(guó)資委、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》生效,該辦法第七十八條規(guī)定,國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作國(guó)有股東認(rèn)定,其所持上市公司股份的監(jiān)督管理另行規(guī)定。按該規(guī)定,上市公司股東中,有限合伙企業(yè)不做國(guó)有股東認(rèn)定,即當(dāng)政府及國(guó)有基金以有限合伙組織形式存在時(shí),不做國(guó)有股東認(rèn)定。


5.小結(jié)


根據(jù)筆者有限范圍內(nèi)的研究,關(guān)于政府及國(guó)有產(chǎn)業(yè)基金是否按國(guó)有企業(yè)管理的相關(guān)規(guī)定主要是以上4處。綜合以上規(guī)定,可以看出:


(1)《關(guān)于進(jìn)一步明確金融企業(yè)國(guó)有股轉(zhuǎn)持有關(guān)問(wèn)題的通知》僅明確金融企業(yè)設(shè)立的公司制私募基金進(jìn)行國(guó)有股認(rèn)定,履行國(guó)有股轉(zhuǎn)持義務(wù);其他領(lǐng)域是否視作國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理,不明確;


(2)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》、《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》體現(xiàn)了將政府投資基金、有限合伙企業(yè)進(jìn)行差異化管理,與普通國(guó)有公司、企業(yè)相區(qū)別的傾向,甚至在一定程度上進(jìn)行了差異化區(qū)分和區(qū)別對(duì)待;


(3)國(guó)有企業(yè)出資設(shè)立的股權(quán)投資基金,是否視作國(guó)有企業(yè)對(duì)待,或者是否差異化對(duì)待,均無(wú)明確規(guī)定;


(4)整體而言,政府及國(guó)有產(chǎn)業(yè)基金是否按國(guó)有企業(yè)管理,規(guī)定并不明確,立法上,有所猶豫。


(二)公司型、合伙型股權(quán)投資基金企業(yè)國(guó)有屬性的界定


在承認(rèn)公司型、合伙型股權(quán)投資基金企業(yè)屬性的前提下,如何界定該類(lèi)基金的國(guó)有屬性是接下來(lái)要解決的問(wèn)題。按《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》之界定,需要納入國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管的國(guó)有主體包括國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè),具體為:“(一)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)(公司),以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計(jì)持股為100%的國(guó)有全資企業(yè);(二)本條第(一)款所列單位、企業(yè)單獨(dú)或共同出資,合計(jì)擁有產(chǎn)(股)權(quán)比例超過(guò)50%,且其中之一為最大股東的企業(yè);(三)本條第(一)、(二)款所列企業(yè)對(duì)外出資,擁有股權(quán)比例超過(guò)50%的各級(jí)子企業(yè);(四)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、單一國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò)50%,但為第一大股東,并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)。”


參照以上規(guī)定,公司型、合伙型股權(quán)投資基金滿(mǎn)足以下條件之一時(shí),可以被界定為國(guó)有屬性的基金:


1.100%國(guó)有出資的股權(quán)投資基金,即政府、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司全資設(shè)立的股權(quán)投資基金,或政府、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司直接或間接合計(jì)出資100%的股權(quán)投資基金;


2.國(guó)有出資絕對(duì)控股的股權(quán)投資基金,即100%國(guó)有成分的主體單獨(dú)或共同出資,合計(jì)擁有產(chǎn)(股)權(quán)比例超過(guò)50%,且其中之一為最大出資人的股權(quán)投資基金;


3.國(guó)有出資絕對(duì)控股的子基金,即100%國(guó)有出資的股權(quán)投資基金和國(guó)有出資絕對(duì)控股的股權(quán)投資基金對(duì)外出資,擁有股權(quán)比例超過(guò)50%的各級(jí)子基金;


4.國(guó)有實(shí)際控制的股權(quán)投資基金,即國(guó)有出資持股比例未超過(guò)50%,但為第一大股東,并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的股權(quán)投資基金。


(三)公司型、合伙型股權(quán)投資基金的國(guó)資管理


除非依法豁免,企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易一般需要依法履行批準(zhǔn)、審計(jì)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易程序。實(shí)務(wù)中,政府及國(guó)有企業(yè)通過(guò)公司、合伙企業(yè)等形式出資設(shè)立股權(quán)投資基金,有兩類(lèi)國(guó)資監(jiān)管問(wèn)題制約行業(yè)發(fā)展,亟需解決:1.股權(quán)投資基金層面,政府及國(guó)有企業(yè)持有的基金份額的交易,以及政府及國(guó)有企業(yè)持股占比較高的股權(quán)投資基金增資時(shí),是否需要按企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易履行審批、評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)程序;2.標(biāo)的資產(chǎn)層面,國(guó)有成分占比較高的股權(quán)投資基金對(duì)外投資標(biāo)的企業(yè)形成的企業(yè)產(chǎn)(股)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠裥枰雌髽I(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易履行審批、評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)程序。針對(duì)該兩類(lèi)問(wèn)題,筆者建議:


1.政府及國(guó)有企業(yè)持有的公司、合伙企業(yè)型股權(quán)投資基金權(quán)益的轉(zhuǎn)讓納入國(guó)資管理


筆者認(rèn)為,可以考慮明確規(guī)定或監(jiān)管部門(mén)釋明,政府及國(guó)有企業(yè)持有的公司、合伙企業(yè)型股權(quán)投資基金權(quán)益對(duì)外轉(zhuǎn)讓時(shí),按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易一般要求,依法履行批準(zhǔn)、審計(jì)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易程序;特殊領(lǐng)域已被明確豁免的,可不履行國(guó)有資產(chǎn)交易的一般程序,如政府投資基金中政府出資部分按基金合同之約定通過(guò)股權(quán)回購(gòu)方式退出。主要理由是:


(1)通過(guò)公司、合伙企業(yè)形式設(shè)立的股權(quán)投資基金,具有企業(yè)屬性,是根據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》在工商行政主管部門(mén)設(shè)立的企業(yè)組織;


(2)政府及國(guó)有企業(yè)持有的股權(quán)投資基金的權(quán)益,屬于國(guó)有主體對(duì)企業(yè)各種形式出資所形成權(quán)益;

(3)政府及國(guó)有企業(yè)持有的股權(quán)投資基金權(quán)益的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢儆诘皖l交易事項(xiàng),可容忍交易程序?qū)е碌妮^長(zhǎng)交易周期;屬于大額交易事項(xiàng),通常金額較大,需要通過(guò)審批、審計(jì)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易等程序確保價(jià)格公允,防止國(guó)有資產(chǎn)流失;


(4)政府及國(guó)有企業(yè)持有的股權(quán)投資基金權(quán)益的轉(zhuǎn)讓?zhuān)挥绊懝蓹?quán)投資基金的資產(chǎn)狀況;對(duì)股權(quán)投資基金的存續(xù)運(yùn)營(yíng)、管理人的投資管理、標(biāo)的資產(chǎn)端的正常經(jīng)營(yíng)不產(chǎn)生影響或影響不大,基本保持了股權(quán)投資基金的一般運(yùn)營(yíng)機(jī)制。


2.政府及國(guó)有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金直接投資形成企業(yè)產(chǎn)(股)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)患{入國(guó)資管理


筆者建議,政府及國(guó)有企業(yè)出資設(shè)立的各類(lèi)股權(quán)投資基金直接投資形成企業(yè)產(chǎn)(股)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓時(shí),不按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易一般要求履行批準(zhǔn)、審計(jì)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易程序,交由股權(quán)投資基金管理人按投資人和股權(quán)投資基金對(duì)管理人的授權(quán)及其投資業(yè)務(wù)管理辦法等制度獨(dú)立決策。主要理由是:


(1)從資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的基本邏輯看,股權(quán)投資基金作為資產(chǎn)管理產(chǎn)品,基本運(yùn)營(yíng)的基本業(yè)務(wù)邏輯應(yīng)是管理人負(fù)責(zé)投資和管理;基金對(duì)標(biāo)的企業(yè)投資、退出以及轉(zhuǎn)讓持有的標(biāo)的企業(yè)的股權(quán)的投資決策,屬于管理人投資和管理的職責(zé)范圍;


(2)從股權(quán)投資基金運(yùn)營(yíng)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)看,其優(yōu)勢(shì)就在于專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的市場(chǎng)化運(yùn)作,市場(chǎng)化判斷、市場(chǎng)化決策、市場(chǎng)化進(jìn)退是應(yīng)有之義;按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的一般程序開(kāi)展轉(zhuǎn)讓工作,使基金運(yùn)營(yíng)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)受到限制;


(3)從基金投資管理的現(xiàn)實(shí)需求看,按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的一般程序開(kāi)展轉(zhuǎn)讓工作不符合基金投資管理的現(xiàn)實(shí)需求。例如,當(dāng)基金管理人依據(jù)專(zhuān)業(yè)能力綜合判斷應(yīng)當(dāng)快速并且有可能快速?gòu)臉?biāo)的企業(yè)退出時(shí),審計(jì)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易等程序可能使快速退出無(wú)法實(shí)現(xiàn),甚至導(dǎo)致最終無(wú)法退出。再如,當(dāng)基金多數(shù)項(xiàng)目已退出、基金整體盈利以達(dá)到預(yù)期時(shí),基于存續(xù)期等因素的考慮,個(gè)別未退出項(xiàng)目需要提前從標(biāo)的企業(yè)退出,可能會(huì)考慮折價(jià)出售以提前變現(xiàn)、收回現(xiàn)金,該類(lèi)操作有現(xiàn)實(shí)合理性、必要性,如執(zhí)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的一般要求則無(wú)法操作;


(4)從國(guó)資的授權(quán)管理角度看,可以視政府及國(guó)有企業(yè)投資股權(quán)投資基金之決策,已經(jīng)包含接受并授權(quán):a.基金管理人按基金運(yùn)營(yíng)的一般業(yè)務(wù)邏輯開(kāi)展業(yè)務(wù),對(duì)基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資和管理;b.基金管理人按其既定的投資業(yè)務(wù)管理辦法、授權(quán)規(guī)則等管理制度對(duì)基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資和管理,其中包括基金在標(biāo)的企業(yè)的投資、退出和權(quán)益轉(zhuǎn)讓等;


(5)從風(fēng)險(xiǎn)控制角度看,可以考慮:a.建立政府及國(guó)有基金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,并按年動(dòng)態(tài)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià);b.建立政府及國(guó)有基金的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理制度,并按年動(dòng)態(tài)開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià);c.建立并強(qiáng)化基金管理人準(zhǔn)入制度,設(shè)置不合格管理人動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;d.加強(qiáng)對(duì)基金管理人信義義務(wù)的管理和監(jiān)測(cè),對(duì)未能按誠(chéng)實(shí)信用、勤勉盡責(zé)原則切實(shí)履行受托管理職責(zé)的,依法追究賠償責(zé)任,并建議行政主管部門(mén)追究其行政或自律責(zé)任。


3.政府及國(guó)有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金投資子基金時(shí),持有子基金權(quán)益對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠窦{入國(guó)資管理,應(yīng)綜合考慮


綜合前文討論,政府及國(guó)有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金,以公司或合伙企業(yè)形式出資設(shè)立子基金時(shí),建議按以下規(guī)則處理國(guó)資管理問(wèn)題:


(1)對(duì)政府及國(guó)有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金進(jìn)行國(guó)有屬性判斷,政府及國(guó)有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金不具有國(guó)有屬性時(shí),其持有的子基金的權(quán)益的交易,不按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易一般要求進(jìn)行管理;


(2)政府及國(guó)有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金具有國(guó)有屬性,且屬于國(guó)有出資全資或絕對(duì)控股時(shí),其持有的子基金的權(quán)益的交易,按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易一般要求進(jìn)行管理;


(3)政府及國(guó)有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金具有國(guó)有屬性,但不屬于國(guó)有出資全資或絕對(duì)控股時(shí),其持有的子基金的權(quán)益的交易,可以考慮豁免按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易一般要求進(jìn)行管理;


(4)因特殊需要,在特殊領(lǐng)域豁免按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易一般要求進(jìn)行管理時(shí),按豁免的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。


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