2019-01-31 00:00:00 來源： 點擊：3415 喜歡：0
來源：現代咨詢
作者：孫鳳鳳
孫鳳鳳：系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。
一、城鎮綜合開發相關概念界定
城鎮綜合開發主要是在當前市場主導、政府引導的城鎮化大背景下產生的創新型城市綜合開發運營模式。目前國內城鎮綜合開發項目還未有權威的定義，通常是指以土地開發利用為基礎，跨越土地一級開發、二級房地產開發及三級產業聯動的全生命周期的綜合性開發項目，包括規劃設計、土地整理投資、基礎設施和公共設施建設、運營服務與產業發展服務等多項建設內容。
目前，城鎮綜合開發已突破了原有的單純的工程建設或房地產開發的范圍，而是在工程建設和房地產開發的基礎上，謀求土地價值最大化，注重政企高管對接、概念規劃先行、產業導入的內涵，注重提升社會投資人的地位和品牌價值。隨著城市人口的不斷增多及城市化進程的不斷深入，城鎮綜合開發項目被越來越多的政府和企業接受，已逐漸發展成為新型城鎮化重要發展方式之一。
城鎮綜合開發涵蓋范圍廣，環節多，程序復雜，對項目的各參與方有很高的能力要求。按照開發主體，城鎮綜合開發模式可分為政府主導模式、市場自發主導模式和政企協同主導模式。
（一）政府主導模式
政府成立專門的組織負責開發區域的土地運營、規劃控制、開發商的選取與開發，資金來源主要以財政性資金為主。政府主導模式具有壟斷的控制力，通過較大程度介入區域的開發與經營項目。政府主導下的綜合開發項目可以集中多方人力、資本和關系，實現對各個子項目整合；通過利用政府的政策優勢資源，保障項目的穩定運行。但資金需求量大，政府或政府平臺通過發行債券進行融資，增加政府的債務風險；同時政府壟斷下的開發缺乏創新和激勵機制，難以實現市場化需要。
（二）市場自發主導模式
在市場規劃規則約束較少的情況下，開發主體通過公開市場競爭以合理價格獲取相應地塊，并通過產業導入及合理的規劃設計實現土地的升值，進而獲得土地增值收益，獨立完成開發的過程。該模式特點是：一是在事先的規劃與事后的考核調整方面，政府的參與力度較弱；二是該模式市場化程度較高，通過主體企業的影響力，形成完整的產業鏈，充分發揮市場資源的配置作用；三是項目獨立實施難度較大，有著較高的行業門檻，且隨著政策的不斷收緊，該模式已基本陷入瓶頸。
（三）PPP模式
城市綜合開發項目中包含大量的基礎設施和公共設施建設內容，能夠產生可預期的穩定的現金流，是理想的PPP模式運行領域。在PPP模式下，政府與社會投資人建立平等的契約伙伴關系，政府將土地開發、區域經營的權力授權給社會投資人，社會投資人通過前瞻性的城市發展策劃和規劃、土地整理、基礎設施建設以及產業投資等一系列的資源整合運作，提升目標城市的功能規模和資源價值，并共同獲取城市整體資源溢價和投資增值收益。近幾年來，隨著PPP模式的興起，社會資本通過PPP模式參與城鎮綜合開發已成為一種創新。
（一）政策導向
國家各部門均出臺了多個政策鼓勵與支持城鎮綜合開發PPP模式發展，2014年12月國家發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號），強調各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。2015年12月國家發改委等七部委聯合印發《關于促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉型的指導意見》（發改規劃〔2015〕2832號），要求積極引入社會資本，優先在基礎設施、資源環境、公共服務等領域推廣政府和社會資本合作模式。2016年2月國務院印發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），對投融資機制提出新要求，應廣泛吸引社會資本參與城市基礎設施和市政公用設施建設和運營。
（二）領域契合
從項目屬性來看，城鎮綜合開發涉及土地一級開發、基礎設施建設、公共基礎設施建設等開發等多項工作，提供的一系列產品以公共屬性居多。PPP項目所提供的也是公共產品或服務，因此與城鎮綜合開發項目在產品屬性上達成一致。從收益角度看，城鎮綜合開發能產生穩定的未來可預期的現金流。項目收益來源主要是兩方面：一方面主要是整個產業鏈條參與產生的收益，比如管理收益、施工利潤、設計利潤等；另一方面是投資行為產生的收益，如經營收入、可行性缺口補助等。因此城鎮綜合開發項目可結合政府補貼、政府購買服務等形式形成PPP項目。
目前PPP進入規范期，項目數量增速放緩同時推動質量的提高，城鎮綜合開發領域熱度仍較高。截至2018年9月末，財政部入庫項目8289個、投資額12.3萬億元，其中城鎮綜合開發類入庫521個，排名第四，項目涉及的投資額16502億元，排名第三。
可見城鎮綜合開發PPP項目具有較大發展前景，遂對PPP項目庫中的城鎮綜合項目進行大數據分析，以期為未來的城鎮綜合開發PPP項目的持續發展提供一定參考。
本報告數據說明：
本報告數據均來自于財政部PPP中心項目庫，截至于2018年11月16日，有效數據共計521個（按照“城鎮綜合開發”數據搜索篩選結果）。
（一）項目所屬類型
從統計數據可以看出，城鎮綜合開發PPP項目分為園區開發、城鎮化建設、廠房建設、特色小鎮和其他五個二級行業。從數量上看，城鎮綜合開發PPP項目以園區開發和城鎮化建設項目為主，占比分別為56.24%和29.17%，合計達到了85.41%；土地儲備項目最少，僅有1個。
（二）項目所處階段
城鎮綜合開發PPP項目在準備階段、采購階段、執行階段項目數量分別為：108個、140個、273個。按財政部的口徑來計算，項目的落地率為35.09%（識別階段257個），低于財政部PPP項目庫平均落地水平。
（三）項目回報機制
項目回報機制以可行性缺口補助為主，占比71.59%；政府付費占24.95%，使用者付費占3.45%。城鎮綜合開發PPP項目總投入巨大，并且需要產業培育，盡管項目有一定的現金流入，但是盈利性較低，無法覆蓋投入，因此項目多采用可行性缺口補助和政府付費方式。
（四）項目運作方式
城鎮綜合開發PPP運作方式以BOT為主，占比80.23%；其他占比15.36%，兩項總計占比95.59%。目前我國城鎮綜合開發PPP項目通常為新建項目，更多采用BOT運作方式，應注意的是城鎮綜合開發PPP項目運作模式通常是復合結構模式，項目包含的子項目類型眾多、性質各異，需要依據實際情況對各子項目進行合理組合。
（五）項目投資金額
城鎮綜合開發入庫項目投資金額在10億元以下的項目占比最高，為40.12%。項目多集中分布在10-30億元，占比高達74.86%。此外60億元以上的項目有70個，占比13.43%，相較諸多領域，城鎮綜合開發類PPP項目投資資金需求較大。
（六）項目地區分布
從項目分布區域來看，安徽省最多，為48個，其次是山東省、江蘇省、湖南省，分別為47個、47個、45個。山東省作為人口和工業大省，項目數量多較為合理；貴州省的項目數量眾多，達到了30個，體現出西部等略落后地區對園區發展的需求較為強烈，也更愿意采用PPP模式與社會資本方合作。
（七）項目發起時間
從圖上來看，城鎮綜合開發PPP項目2014年至2017年急速增長，最大原因在于自2013年底以來，PPP相關推進和規范政策密集出臺，PPP模式得到飛速發展。同時，2017年底至今，PPP市場規范化發展，項目數量出現一定減緩。
（八）項目合作期限
從合作期限所處的區間看，10-15年項目最多，占比57.01%；其次是16-20年，占比25.53%。因此項目多集中在10-20年；10年以下占比最低，呈現出短期少、中長期多的分布特點，這與城鎮綜合開發項目投資額大、涵蓋的建設內容多樣特點相符合。
（九）項目級別
城鎮綜合開發PPP入庫項目中，國家級、省級、市級示范項目數量總計占比17.66%，其他項目和未公布項目總計占比82.34%，可見城鎮綜合開發PPP項目整體表現出級別較低的現象。究其原因，1）處于準備階段與采購階段的項目總數較多，級別難以確定；2）城鎮綜合開發PPP項目運行時間還相對較短，質量不高、運作不規范問題依舊突出。
（十）項目采購社會資本方式
根據數據顯示，城鎮綜合開發PPP項目采購方式以公開招標為主，占比75.43%；其次是競爭性磋商，占比22.26%；而單一來源采購、邀請招標以及競爭性談判項目總數量僅有12個。
（一）執行階段項目基本情況
落地項目共273個，主要有以下幾個較為顯著的特點：1）項目回報方式以可行性缺口補助為主；2）項目運作方式主要是BOT模式；3）項目投資額多在10億元以下；4）項目合作期限較短；5）項目采購社會資本方以公開招標為主；6）示范項目占總入庫項目的28.57%。
（二）執行階段項目社會資本屬性分析
根據PPP項目庫已公布的數據，對本部分185個有效數據進行分析。
1、社會資本中標人企業類型
從中標方的企業類型來看（單一中標人或聯合體中標牽頭人），有106個建筑型企業，占比57.30%；51個投資公司，9個技術開發公司，7個地產公司；還涉及到少量的園區開發、城市開發、旅游等公司。
2、社會資本投資人模式
185個落地項目中，51.89的項目投資人采取單一形式進行投標，48.12%的項目投資人采取聯合體模式，單一模式項目多于聯合體模式項目。
（一） 存 在 的 問 題
通過以上分析可以總結出幾點主要問題，具體如下：
1、項目運作規范性有待提升
521個城鎮綜合開發項目中，示范項目占比為17.66%，而其他和未公布級別的項目達到了82.34%，與其他領域的PPP項目相比，城鎮綜合開發PPP項目級別明顯偏低。項目運作不當是造成這一現象的主要原因：不少項目雖然歸為城鎮綜合開發，實際內容為基建打包建設；中標社會資本多為建筑企業，難以維持后期的產業導入及培育，埋下了空城、鬼城和死城的隱患。同時存在地方政府主導此類項目的規劃、設計和產業導入內容，只是借助PPP取得基礎設施建設所需的資金及建設服務現象。
2、有運營經驗的供應商不足
目前城鎮綜合開發項目主要由建筑企業、投資公司或建筑與投資公司聯合體承擔項目的建設運營業務（中標主體類型占比：建筑企業57.30%，投資公司27.57%），而非專門的運營投資人負責項目的運營工作，由此容易導致“重建設、輕運營”的問題。同時，城鎮綜合開發PPP項目核心合作內容即為產業導入及產業發展服務，但目前市場上真正具備提供此類服務實力和能力的社會資本方較少。因此，實踐中有較多城鎮綜合開發PPP項目存在后期運營內容缺失的問題，產業導入及產業發展服務流于形式。
3、采購方式需持續優化
由數據分析可知，城鎮綜合開發PPP項目大部分通過公開招標來選擇社會資本方，占比達到了75.43%。根據財金〔2014〕113號文規定“公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目”。鑒于城鎮綜合開發PPP項目運作模式通常是復合結構模式，自身包含的子項目較多且復雜，相較于其他單體類PPP項目而言，邊界條件和技術經濟參數更不易確定，因此，一般情形下公開招標并非是最適合的項目招選方式。
（二） 發 展 建 議
1、規范運作，推動項目合規落地
一方面要明確城鎮綜合開發的發展定位，通過產業明確定位、規劃銜接優化、土地滾動開發、資金統籌安排，因地制宜設計城鎮綜合開發PPP項目。另一方面政府應基于地方資源稟賦及經濟財力等基礎，注重總體規劃及專項規劃的分析與銜接；社會資本方的投資體量應適中。財金〔2018〕54號對示范項目進行了規范管理，分類實行調出示范并退庫、調出示范項目、限期整改三種措施。可見，財政部門對PPP項目（包括示范項目）進行了動態化管理，并且逐漸走向全生命周期的監管。在實操中既要勇于創新，又要合規運作，因時、因地、因項目制宜，推動城鎮綜合開發項目持續健康發展。
2、突出運營，創新項目合作模式
針對“重建設、輕運營”問題，提出三點建議：第一，在項目資格審查階段，政府方可以對投資人的產業導入及產業發展服務能力提出嚴格要求，并加以審查。第二，針對中選社會資本方在該方面能力有限問題，可采用服務外包方式，由項目公司另行選定專門的產業導入及產業發展服務供應商，但中選社會資本及項目公司應當就此義務與外包服務商承擔連帶責任。第三，在項目實操中，可由特定領域運營經驗的供應商與傳統優勢產業企業組建聯合體投資PPP項目，實現強強聯合，為合作區域提供戰略規劃、確定產業定位與產業導入類型等一體化服務。
3、注重采購，促進項目協調發展
根據《政府采購法》、財庫〔2014〕2015號等政策文件，對公開招標、競爭性談判、競爭性磋商進行了對比分析，可得“競爭性磋商”方式更加適用于城鎮綜合開發PPP項目。一方面競爭性磋商采用綜合評分法，更多的從項目需求考慮供應商的資質、能力是否更適于城鎮綜合開發項目，充分體現公平合理性。另一方面，政府通過建立磋商小組和供應商進行磋商，社會資本方能對項目更好的理解，同時也可以就項目本身進行深度溝通，對于項目的邊界條件和技術經濟參數等不確定性因素和復雜內容通過協商解決，使項目更好實施，達成經濟效益和社會效益雙豐收。
